2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“《治安管理处罚法》”）修订草案。新修订的《治安管理处罚法》，自2026年1月1日起施行。
本次修法共修改和新增数十条条文，内容涵盖正当防卫、高空抛物、抢控驾驶操纵装置、饲养动物伤人、个人信息保护、未成年人保护以及执法程序规范化等多个方面。
正当防卫在治安案件中的合法性
在此前的治安案件中，针对因肢体冲突而引发的“互殴”案件，公安机关在认定行为人是否构成正当防卫时，主要依赖刑法中关于正当防卫的制度进行类推适用，并参照公安部2019年发布的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第一条规定，即“为了免受正在进行的违反治安管理行为侵害而采取的制止行为，不属于违反治安管理行为”。然而，由于该解释属于部门规章，法律效力低于法律，权威性和适用性均有限，难以为执法实践提供坚实的法律基础。
长期以来，治安案件中对于正当防卫行为的认定缺乏明晰的法律依据。公安机关在处理肢体冲突案件时，较多采用简单的“互殴”认定标准，忽视了正当防卫的特殊法律地位，导致双方均被处罚，难以体现对合法自卫行为的保护。此种“一刀切”执法方式，不仅弱化了公民依法行使防卫权的积极性，也有悖于法治保障个人权益的基本原则。本次《治安管理处罚法》修订中的第十九条，首次将正当防卫明确纳入治安管理处罚体系之内，规定：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不予处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”
该条的设立具有重要的意义。首先，该条款为公安机关执法提供了明确的法律依据，有助于厘清正当防卫与互殴行为的界限，促进执法公正与合理。其次，此举强化了对公民自我防卫权的法治保护，保障公民在面临违法侵害时能够依法采取必要措施进行防卫而不受不当处罚。当然，行为人必须是制止不法侵害行为而非主动还击，且防卫行为不得明显超过必要限，否则仍可能被认定为“防卫过当”。
突破特定人群“行政拘留不执行”的限制
根据2012年修订的《治安管理处罚法》第二十一条规定，已满十四周岁不满十六周岁的未成年人及年满七十周岁的老年人，即使其违法行为符合行政拘留处罚条件，公安机关仅能作出处罚决定，但不实际送拘留所执行。这一规定本身是立法对未成年人和高龄人群在身心承受能力与惩戒适用方面的特殊考量。
然而，执法实践证明，这一“拘留不执行”的规定存在明显的弊端。一方面，部分违法行为人利用该规定形成“法不责少”或“高龄免责”的执法灰区，反复实施扰乱社会秩序甚至暴力违法行为，而未承担实质性法律后果。另一方面，公众在面对此类群体违法行为时，因对执法效果预期不高，往往选择“忍让”，避免正面冲突，抑或通过非正规途径“私了”，导致事实上的保护滥用和社会道义失衡，损害了法律的公平性与权威性。
新修订的《治安管理处罚法》在某种程度上可以解决上述困境。新法第二十三条第二款进一步作出明确规定，对于已满十四周岁不满十六周岁或已满七十周岁的违反治安管理行为人，若其违法行为情节严重、影响恶劣，或在一年内累计违反治安管理行为达到二次以上的，不适用此前“不执行行政拘留”的限制。该规定在保持对未成年人及高龄老年人基本保护的政策基调的同时，注入“情节严重”“影响恶劣”“重复违法”三项限制性条件，在保障特殊群体基本权利的同时，兼顾了对社会秩序的有效维护。此举将可能有效纠正制定规定滥用现象，也有助于破除“特定人群违法不受处罚”的误区。
增加“妨害安全驾驶”治安处罚
2012年修订的《治安管理处罚法》对在公共交通工具中的冲突行为，仅以“扰乱公共交通工具上的秩序”作为一般性、兜底性条款加以规制，但未对如“盗窃、损坏、擅自移动使用中的公共交通工具设施、设备”、“抢控驾驶操纵装置”、“拉扯或殴打驾驶人员”等具有更高危险性的干扰公共交通工具正常行驶行为设立专门条款。公安机关在应对此类行为时，往往面临行为尚未达到刑事立案标准，而治安管理法无明确依据的困境。
2020年的《刑法修正案（十一）》新增“妨害安全驾驶罪”，将“对行驶中的公共交通工具驾驶人员使用暴力，或抢控驾驶操纵装置，干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全”的行为纳入刑事处罚范畴，规定刑罚为一年以下有期徒刑、拘役或管制，并处罚金或单处罚金。该条的设立，在某种程度上针对近年来多起公交行驶途中干扰驾驶行为引发的安全事件，作出了明确规制。然而，刑法对犯罪构成的门槛较高，对于尚不足以构成刑事犯罪的干扰驾驶行为，法律规制存在空白。2012年修订的《治安管理处罚法》中的“扰乱公共交通秩序”表述过于笼统，缺乏针对性处罚标准。
新《治安管理处罚法》新增第四十条，明确规定：“盗窃、损坏、擅自移动使用中的其他公共交通工具设施、设备，或者以抢控驾驶操纵装置、拉扯、殴打驾驶人员等方式，干扰公共交通工具正常行驶的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留。”该条不仅在行政处罚层面对刑事责任形成有效补充，还将此类行为从原有的“秩序类违法”中剥离。当然，由于在治安管理上有法可依，此举在某种程度上也可避免对实施该行为的人在刑事处罚的“过度打击”，实质上起到了保护行为人的效果。
治理高空抛物
高空抛物作为一种具有高度社会危害性的违法行为，因其隐蔽性、突发性与高度危险性，一旦发生往往造成不可逆的人员伤亡与财产损害，严重扰乱公共安全。近年来，随着全国各地高空抛物事件频发，公众安全感持续受损，立法上关逐步加强了对此类行为的规制力度。
早在《民法典》编纂阶段，立法者已通过“建筑物使用人责任”原则上明确高空抛物的侵权责任。2020年，《刑法修正案（十一）》进一步增设“高空抛物罪”，规定从建筑物或其他高空抛掷物品，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或单处罚金。该条文在司法实践中起到了明显的震慑作用，但其适用前提为“情节严重”，一两次投掷或者难以造成实质性后果的抛物行为仍无法进入刑事程序，处于事实违法与法律规制之间的模糊地带。在2012年修订的《治安管理处罚法》中，对于此类行为亦缺乏具体对应条文，公安机关在治安处理过程中常面临“无法可依”的困境，只能以批评教育或训诫作为应对手段，无法实质解决问题。
此次新法第四十三条第（五）项明确规定：“从建筑物或者其他高空抛掷物品，有危害他人人身安全、公私财产安全或者公共安全危险的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”从立法逻辑上看，该条款适用了“危险行为处罚”模式，不以造成损害结果为处罚前提，而是着眼于行为本身对公共安全的现实危害与潜在风险，同时亦能构建起了高空抛物行为的刑事、行政、民事三位一体的多维度治理体系。
个人信息保护
随着数字化和网络化进程的不断加快，个人信息泄露与滥用问题日益严重。公民的住址、电话号码、消费记录、行踪轨迹等个人信息被频繁非法收集、出售、传播，不仅严重侵犯个人隐私权，也为电信诈骗、网络犯罪等行为提供了土壤。
尽管现行《网络安全法》《数据安全法》以及《个人信息保护法》已对个人信息处理活动确立了系统化、分类分级的合规框架，但在制度运行中仍存在明显的治理落差。一方面，刑法第二百五十三条关于“侵犯公民个人信息罪”的适用门槛（情节严重）较高；另一方面，民法典中虽确立了人格权保护体系，但其救济路径依赖当事人举证、起诉、承担维权成本，在面对隐蔽性强、反复性高的信息侵权时，往往难以及时奏效。
此次新修订的《治安管理处罚法》第五十六条将相关违法行为纳入治安处罚范围，规定：“违反国家有关规定，向他人出售或者提供个人信息的，或者窃取、以其他方法非法获取个人信息的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以下拘留”。该条不仅适用于信息倒卖等传统行为，也涵盖了利用爬虫技术、恶意APP等非法收集方式。此外，为防止行政机关自身在执法过程中发生信息滥用问题，新法还通过第一百三十八条和第一百三十九条第一款第（十二）项，明确公安机关在办案过程中依法提取个人信息的保密义务，增强了行政权力在数据处理方面的内控约束和责任机制。
虽然此次修法将侵犯个人信息行为纳入治安管理处罚范畴，填补了治安管理的制度空白，但个人信息保护的实际效果，仍取决于执法环节的落地情况。回顾既有的相关立法，个人信息保护制度体系早已建立，但现实中信息泄露、非法交易和滥用问题依然严重，说明执法部门对此的重视程度、执法能力和多部门协作等仍有待提高。治安处罚规则的设立固然重要，但若缺乏有效发现机制与主动干预能力，法律条文仍可能停留于纸面。
噪声污染处罚加重
在现代城市生活背景下，社会生活噪声污染虽属“轻微扰民”范畴，却日益演变为基层治理与社区稳定的重要挑战。从清晨广场舞的大功率音响到深夜违规装修施工，从儿童跑跳喧闹到以“震楼器”进行极端对抗，近年来因噪声引发的邻里矛盾频繁登上社会新闻，有些更进一步激化为治安纠纷甚至刑事案件，暴露出该类问题背后深层次的制度治理空白。
在2012年修订的《治安管理处罚法》第五十八条已对社会生活噪声行为作出明确规制，规定：“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。”这一制度虽确立了生活噪声治理的基本框架，但受制于处罚幅度有限、启动程序严格等因素，在实际执法中适用率极低，难以对噪声行为形成实质性制约。公安机关往往仅止于劝导、调解，极少真正作出处罚决定，致使侵权行为人有恃无恐，而被侵权人则因长期侵扰而积怨难消，甚至诱发肢体冲突，反被纳入治安处置范畴，导致“受害变加害”的困局屡见不鲜。笔者在办理相关行政复议及诉讼案件中亦发现，甚至有被侵害人卖掉房子，选择迁离原住所，以回避不断升级的噪声矛盾。
新的《治安管理处罚法》第八十八条对原条文进行了“系统性升级”，明确：“违反国家规定制造社会生活噪声污染，经基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人、有关部门依法劝阻、调解和处理未能制止，继续干扰他人正常生活、工作和学习的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”这一修订在制度层面实现了两个方面的关键进步：其一，在惩戒力度上，由原本“警告+罚款”的单一模式提升至最高可处十日拘留并处罚款的“升级干预”，增强对行为人的威慑力；其二，在程序设置上引入调解前置条款，要求先经业委会、物业、居委会等基层自治主体劝导、处理未果后方可启动治安处罚，兼顾治理成本与社会接受度。
生活噪声行为虽多发生于私人空间，但一旦具备持续性、强烈性、难沟通性，即不再是单纯的私人事务，而可能侵犯他人的健康权、休息权，干扰公共秩序，破坏邻里关系。处罚的升级，也是在一定程度上回应了社会对于生活噪声侵扰日益严重的普遍关切。
整治动物伤人
近年来，因动物饲养管理不当导致的伤人事件在城市生活中屡见不鲜，尤以烈性犬未系牵引、追咬路人、深夜持续吠叫等问题突出。此类事情的发生不仅危及人身安全，也扰乱邻里关系，且容易在网络上引发对于犬只管理讨论的对战，亦引发了对流浪动物治理的社会争议。
尽管不少地方已出台专门的养犬管理地方法规和规章，对养犬行为的许可、登记、限制种类、饲养义务等作出具体规定，但实践中，多数侵权行为仍主要依靠《民法典》第1245条关于动物致害责任的规定，通过事后赔偿方式予以处理。此种模式下，侵权人通常承担医疗费用、财产损失等赔偿责任，违法成本偏低，加之法院诉讼流程需要被侵害人提供损害事实等证明材料，反而致使被侵权人维权的成本较高、效果有限，形成事实上的维权困境。
新修订的《治安管理处罚法》第八十九条对此规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处一千元以下罚款。违反法律法规规定，出售、饲养烈性犬等危险动物的，处警告；警告后不改正的，或者致使动物伤人的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留。未对动物采取安全措施，致使动物伤人的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留。驱使动物伤害他人的，依照本法第五十一条的规定处罚。”从实务角度看，本条规定回应了近年来动物致害事件频发、执法干预乏力的问题。条文将动物扰民、放任动物恐吓、违反禁养规定、未采取安全措施及驱使动物伤人等情形分别设定不同的处罚方式，既有警告、罚款，也有拘留处罚，较好地呈现出对行为严重程度的差异化应对。
相比《民法典》关于动物致害责任主要解决事后赔偿问题，该条规定更注重前端治理和公权治理，通过设定“警告后不改正”“未采取安全措施”等环节，推动饲养人在日常管理中承担起更多主动防控义务。
未成年人保护
涉未成年人的违法行为和针对未成年人的侵害问题逐渐呈现复杂化趋势，尤其是在网络传播、娱乐场所经营、低龄性交易等边缘领域，违法行为具有隐蔽性、低成本、高收益的特点，执法机关在取证、干预方面面临较大难度，治理手段有限。
新修订的《治安管理处罚法》在多个条文中引入未成年人保护内容，补充了此前该法在此领域的空白。在具体条款中，第四十八条将“组织、胁迫未成年人在娱乐场所从事有偿陪侍活动”纳入治安违法行为，并设定了拘留与罚款并用的处罚标准。该规定针对的是一些KTV、酒吧等场所存在的灰色用工现象，对未成年人身心发展造成明显伤害，以往多依靠《未成年人保护法》进行倡导性规制，缺乏直接执法依据。此次明确规定行政处罚，为基层公安机关处理相关案件提供了可操作的指引。
此外，第八十条、八十一条对淫秽信息、聚众淫乱类违法行为中涉及未成年人的情况设定了“从重处罚”的处理原则。这一做法与《刑法》中对“涉未成年人”犯罪行为量刑的加重逻辑保持一致，有利于打破现实中“介于刑与不刑之间”行为的执法困境。该规定在补充了惩处机制不足的问题，但真正实现制度效果，还需要公安机关执法落地，细化执法和操作标准。
执法同步录音录像
在一般的治安案件办理过程中，大量案件需要制作书面笔录。公安机关在询问、检查等程序中的没有视频、音频等支撑，即使文书上有当事人签字，但是很多的当事人在事后行政复议或诉讼阶段反映“笔录系非真实意思表示”“被迫签字”或“受到威胁恐吓”甚至“公安民警写好了直接让我签字”等问题。
新修订的《治安管理处罚法》引入了同步录音录像制度，试图以技术手段推动执法全过程留痕、可查、可监督。第九十七条第一款明确要求，在执法办案场所询问违反治安管理行为人，应当全程同步录音录像；第一百零三条第二款则将这一要求扩展至对场所的检查过程。这一规定将有助于提升执法操作的透明度。
笔者认为该规定极其重要。同步录音录像的价值不仅在于程序合规的留痕，更体现为实质性的权利保护。一方面，音视频记录可有效防止诱导性询问、情绪化办案等执法不当行为；另一方面，在复议、诉讼程序中，也能为程序合法性和事实认定提供更为客观、直观的证据材料，有助于减少“执法一张纸，复议诉讼靠回忆”的情况。同时，对于公安机关而言，也是一种约束与促进，有助于倒逼执法机关在执法过程中更加注重程序合规与证据留存。
另，新法第一百三十九条第一款第（十三）项还明确要求加强对录音录像资料的管理，防止人为删改、剪接、丢失等情形的发生。对故意破坏音视频资料的执法人员，将依法给予处分，情节严重的还可能追究刑责。这一规定将在较大程度上确保同步资料具备完整性与真实性。
一人执法的例外
在公安机关办理治安案件的实践中，“双人执法”是行政执法程序合法的基本要求。该规定可在一定程度上防止执法中的权力被滥用，确保执法过程的客观性和合法性，也便于对执法行为进行现场监督。但在基层执法中，警力资源紧张问题普遍存在，特别是在案件数量多、编制紧张的辖区，“一人执法”在现实中时有发生，成为基层公安部门长期面临的现实困境。规范要求与执法能力之间的矛盾，导致“双人执法”原则在执行中常陷入“两难”。
新修订的《治安管理处罚法》在延续“双人执法为原则”的基础上，首次明确规定“一人执法”的例外情形，为规范实践提供了操作空间与合法依据。根据第一百零八条第一款，公安机关在进行询问、勘验、辨认、采取行政强制措施等调查取证工作时，原则上应由不少于两名人民警察实施，以维持办案程序的基本安全性和可控性。但第二款和第三款规定，在“公安机关规范设置、严格管理的执法办案场所”内，如开展询问、调解、扣押、辨认等程序，允许一名人民警察单独执法，但必须要实现“全程同步录音录像”。这本质上是在制度设计中引入“技术保障”替代“人员配置”的思路，为警力有限的实际困境提供缓解路径，也为公安机关在符合法定条件下灵活开展工作提供了依据。
为防止“一人执法”被滥用，该条还引入证据排除规则：若未依法全程同步录音录像，或录音录像资料存在剪接、损毁、丢失等问题，其形成的证据不得作为处罚依据。本质上，该规定的注入是通过技术手段提升程序正义的实现程度，兼顾办案效率和程序正义，在技术上促使公安机关在“少人”的条件下依然做到“规范”。
结语
2025年《治安管理处罚法》的全面修订，不仅细化了对多类治安违法行为的规制标准，也在正当防卫、未成年人保护、个人信息治理、基层生活扰动等方面，强化了制度回应与执法依据。修订后的条文为公安机关在执法过程中处理具体行为提供了明确、可执行的法律依据，也为社会公众提供了更加清晰的权利救济渠道。特别是对日常生活中反复出现的治理难点，弥补了部分现实中常见但原法规未明文列举违法行为的治安处罚空白。当然，能否取得良好的实施效果，仍有赖于执法机关的执行落地。
